Regimul subvențiilor în foste state comuniste

Pentru acest dosar tematic ne-am propus să identificăm cât de extinsă este, la nivel european, practica partidelor politice (parlamentare sau neparlamentare) de a direcționa în media fonduri publice din subvențiile de funcționare. În acest demers, am utilizat informații din raportul Finanțarea structurilor politice în statele membre UE (2021), elaborat de Parlamentul European, rapoartele de țară privind statul de drept (2022), întocmite de Comisia Europeană, “Ghidul de bune practici privind finanțarea partidelor politice” (2020), publicat de Autoritatea Electorală Permanentă (AEP), precum și profilele de țară produse de Reporteri fără Frontiere, în ediția Indexului Libertății Presei (2023).

În mod particular, am extras informații detaliate despre state membre UE din Europa Centrală și de Est care au o tradiție democratică mai recentă și care au făcut parte din fostul bloc comunist.

Astfel, am încercat să surprindem în ce măsură ingerințele și controlul financiar exercitat de puterea politică sau de stat asupra mass-media sunt excepții sau comportamente recurente. Pe baza surselor menționate, analiza comparativă a regimului subvențiilor pentru partide și a rolului acestora în influențarea comportamentului mass-media ne arată că, în unele dintre aceste state din fostul bloc comunist, există constrângeri și mecanisme de verificare robuste pentru formațiunile politice, iar presa nu poate fi controlată editorial prin finanțare directă.

Deși piața media europeană se confruntă cu numeroase provocări de ordin economic, iar discuția despre transparentizarea relațiilor comerciale dintre stat și presă este încă deschisă în majoritatea țărilor UE, în documentarea noastră nu am identificat niciun stat în care partidele politice să finanțeze media privată într-o manieră similară actualului model românesc, în perioade fără miză electorală.

Poate nu întâmplător, această realitate se reflectă parțial și în locurile pe care aceste state le ocupă în clasamentul global al Libertății Presei, realizat de organizația Reporteri fără Frontiere.

Zoom out – Regimul subvențiilor pentru partide la nivelul UE

Conform raportului Finanțarea structurilor politice în statele membre UE (2021), realizat de Parlamentul European, în majoritatea țărilor în care partidele politice primesc resurse din partea statului, sprijinul este atât financiar, cât și non-financiar. Cele mai întâlnite forme de sprijin non-financiar oferit de stat sunt asigurarea sediilor (în 14 state membre) și cea a personalului (în 8 state membre).

De regulă, numărul de parlamentari ai unui partid constituie principalul criteriu de alocare a subvențiilor. În Cehia, Germania și Ungaria, coeficientul prin care se calculează subvențiile este mai mare pentru partidele care nu fac parte din coaliții sau alianțe de guvernare.

Zoom in – Regimul subvențiilor pentru partide în fostele state comuniste

Bulgaria (locul 71/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 6,8 milioane

În Bulgaria, pentru a beneficia de subvenții de la stat, partidele politice trebuie să fi obținut cel puțin 1% din totalul voturilor la alegerile precedente.

Toate donațiile sunt raportate autorităților și declarate public. Sunt interzise donațiile anonime și cele care provin din străinătate. De asemenea, instituțiilor religioase nu le este permisă finanțarea partidelor pentru campaniile electorale. Pentru încălcarea legislației bulgare există următoarele sancțiuni: amenzi, pierderea finanțării publice sau a funcției politice câștigate, confiscarea și reînregistrarea partidului. Cu toate acestea, Grupul Statelor împotriva Corupției (GRECO), un organism al Consiliului Europei, a afirmat că sancțiunile sunt prea blânde și inadecvate în raport cu gravitatea faptelor ilegale din domeniul finanțării partidelor.

În campaniile electorale pentru alegeri parlamentare și prezidențiale, cheltuielile cu promovarea în media sunt decontate în limita a 20.000 de euro.

În ceea ce privește regimul general al finanțării către presă, raportul RSF 2023 consemnează faptul că publicitatea de stat are o pondere semnificativă în veniturile instituțiilor de presă. Mai grav, autorii raportului semnalează că Guvernul distribuie fonduri publice din surse naționale sau europene într-o manieră total netransparentă, cu scopul de a beneficia de o imagine favorabilă în presă.

Cehia (locul 14/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 10,5 milioane

În Cehia, partidele politice primesc subvenții de la stat dacă îndeplinesc simultan următoarele condiții: obțin minim 1,5% din voturi la ultimele alegeri pentru Camera Deputaților și publică cel mai recent raport financiar anual. De asemenea, partidele care participă la alegeri au la dispoziție intervale egale de timp pentru promovarea campaniei electorale la televiziunea publică cehă. În afara acestor perioade, care sunt gratuite, promovarea politică la televizor este interzisă. În plus, sunt interzise donațiile anonime, precum și donațiile de la surse străine, entități deținute integral sau parțial de stat, institute politice (fundații de partid) și entități juridice de utilitate publică, cum ar fi ONG-urile.

Toate donațiile sunt raportate autorităților și declarate public. Legea cehă obligă partidele politice să permită cetățenilor accesul online la orice tranzacție efectuată prin conturile bancare unde sunt depuse atât subvenții de la bugetul de stat, cât și donații. Mai mult, partidele și candidații sunt obligați să deschidă conturi speciale dedicate exclusiv tranzacțiilor pentru campaniile electorale. Astfel, oricare tranzacție, fie din subvenții, fie din donații, este publică și poate fi verificată online. Formațiunile politice care nu respectă aceste reglementări riscă amenzi, pierderea finanțării publice și suspendarea partidului.

Croația (locul 42/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 3,8 milioane

În Croația, atât partidele politice care au un reprezentant în Parlament, cât și membrii independenți ai Parlamentului primesc drept finanțare publică o sumă ce constituie 0,075% din totalul veniturilor fiscale realizate de stat în anul precedent, care este distribuită în mod egal. Sunt interzise donațiile anonime, cele din străinătate, cele provenite de la sindicate sau entități care au încheiat contracte cu statul. De asemenea, legea interzice donațiile efectuate de organizații religioase, umanitare, non-profit și/sau cu datorii. Partidele politice trebuie să raporteze public atât donațiile, cât și identitatea donatorilor la fiecare șase luni, pe propriile site-uri. Printre sancțiunile pentru nerespectarea legislației se numără amenzile, pierderea finanțării publice și confiscarea.

ODIHR (OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights) a analizat adoptarea în 2019 a unei noi legi croate cu privire la finanțarea partidelor și a campaniilor politice. ODIHR a lăudat măsuri recent introduse, precum obligația de a publica online rapoarte referitoare la donații și cheltuielile de campanie și obligația de a încheia contracte în cazul în care o donație depășește 660 de euro. Instituția a criticat, însă, lipsa de transparență a împrumuturilor pentru finanțarea campaniilor, de vreme ce legea nu reglementează această situație.

Ediția 2023 a Indexului RSF semnalează faptul că, în ultimii ani, a devenit o tradiție ca marile publicații să se asocieze cu Guvernul în organizarea de evenimente publice. Acest fenomen, în opinia autorilor, ridică semne de întrebare legate de independența editorială a respectivelor instituții de media.

Estonia (locul 8/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 1,3 milioane

Partidele estone primesc subvenții de la stat dacă obțin cel puțin 2% din totalul voturilor în cadrul alegerilor. Donațiile anonime, precum și cele din surse sau de la persoane juridice străine sunt interzise. Toate donațiile sunt raportate autorităților și declarate public. Formațiunile politice nu au voie să folosească resurse publice pentru finanțarea campaniilor. Cele care încalcă legea estonă riscă sancțiuni sub formă de amenzi.

În 2013, Comitetul de Supraveghere a Finanțării Partidelor Politice (ERJK) a lansat un sistem prin care publicul poate accesa rapoartele financiare ale formațiunilor politice, ale candidaților independenți și ale coalițiilor electorale. Cu toate acestea, în urma alegerilor parlamentare din 2019, ODIHR a reiterat mai multe recomandări, precum clarificarea prevederilor referitoare la folosirea fondurilor publice în timpul campaniilor, introducerea obligației de a raporta cheltuielile terților în perioada alegerilor și asigurarea independenței membrilor din ERJK.

Letonia (locul 16/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 1,8 milioane

În Letonia, fiecare partid care obține minim 2% la alegerile parlamentare beneficiază de o subvenție de 4,5 euro/vot, iar cele care trec pragul de 5% primesc o sumă suplimentară de 100.000 de euro. Începând cu 2020, volumul subvențiilor pentru partide a crescut dramatic față de anul precedent. Astfel, dacă Guvernul alocase subvenții de nici 600.000 de euro pentru toate formațiunile politice în 2019, suma alocată s-a ridicat la 4,5 milioane de euro în 2020.

Regimul donațiilor pentru partide este extrem de strict, fiind interzise donațiile anonime, cele din partea unor persoane juridice sau a unor entități din afara țării, precum și din partea unor entități deținute parțial ori integral de stat. Donațiile în numerar nu puteau depăși, în 2018, echivalentul a 430 de euro. De asemenea, partidele nu pot folosi subvențiile în scopuri electorale, cu excepția demersurilor din timpul campaniilor electorale. Anual, conturile partidelor și identitatea donatorilor trebuie făcute publice.

Pentru nerespectarea legislației letone, sancțiunile includ amenzi, pierderea finanțării publice, suspendarea sau desființarea partidului și sancțiuni de drept penal. În ciuda numeroaselor filtre și constrângeri în regimul finanțării publice, Indexul RSF din 2023 arată că piața și independența media sunt distorsionate de publicații deținute și controlate de autorități publice locale.

Lituania (locul 7/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 2,8 milioane

În Lituania, partidele eligibile pentru subvenții trebuie să atingă pragul minim de 2% din voturi, iar suma este calculată cu un coeficient de 0,54 euro pentru fiecare vot. În anul 2020, Guvernul a alocat tuturor partidelor eligibile subvenții în valoare de 5,7 milioane de euro. Legea lituaniană nu face distincție între cheltuielile de funcționare și cheltuielile pentru desfășurarea campaniilor electorale, Guvernul nedecontând suplimentar cheltuieli pentru derularea campaniilor electorale.

Regimul donațiilor pentru partide este bine reglementat, existând restricții legate de anonimitate, surse externe și de regim juridic. Pragul maxim al unei donații nu poate depăși echivalentul a 10 salarii medii lunare. În timpul campaniilor electorale, organizațiile private de media sunt obligate să acorde condiții egale pentru promovare plătită tuturor competitorilor.

Sancțiunile pentru încălcarea legislației lituaniene includ amenzi, pierderea finanțării publice sau a drepturilor politice, sancțiuni penale și suspendarea partidului.

Polonia (locul 57/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 37,7 milioane

În Polonia, partidele care obțin minim 3% la alegerile pentru Camera Deputaților sau alianțele electorale care ating pragul de 6% sunt eligibile pentru subvenții de la bugetul de stat. Cu cât procentul din alegeri al unei formațiuni sau al unei alianțe este mai mare, cu atât scade suma alocată per vot. Între 2015 și 2019, media anuală a subvențiilor pentru toate partidele a fost de circa 13 milioane de euro.

O persoană particulară nu poate dona mai mult de 8.500 de euro către un partid, iar un candidat nu poate depăși pragul de 25.000 de euro. Sunt interzise donațiile anonime și cele de la entități sau persoane juridice străine. Partidele care încalcă legislația polonă pot primi următoarele sancțiuni: amenzi, pierderea finanțării publice sau a drepturilor politice, confiscarea, anularea înregistrării partidului și sancțiuni de drept penal.

Publicitatea politică este reglementată strict pentru perioadele electorale, când serviciile publice de media sunt obligate să acorde gratuit timp de antenă tuturor competitorilor, iar operatorii privați sunt obligați să ofere condiții egale pentru toți competitorii care cumpără spațiu de promovare.

Atât Raportul privind Statul de Drept (2022), cât și Indexul Libertății Presei (2023) menționează că principalul mecanism de influență și de control al presei îl constituie regimul publicității de stat, care este atribuită discreționar publicațiilor și platformelor media pro-guvernamentale.

Slovacia (locul 17/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 5,4 milioane

În Slovacia, partidele care obțin peste 3% din voturile valabil exprimate la alegerile parlamentare beneficiază de o contribuție electorală unică pe durata întregului mandat. Pentru fiecare vot valabil este aplicat un coeficient egal cu 1% din salariul mediu lunar din Slovacia. Suplimentar, în fiecare an primesc o subvenție de funcționare, echivalentă contribuției electorale, precum și o subvenție pentru fiecare mandat eligibil. Astfel, până la pragul de 20 de mandate, fiecare mandat parlamentar este finanțat cu echivalentul a 30 de salarii medii lunare. Mandatele suplimentare, ce depășesc pragul de 20, beneficiază de o subvenție echivalentă cu 20 de salarii medii. În 2020, an electoral, partidele au beneficiat de subvenții în valoare de peste 35 de milioane de euro, incluzând și contribuția electorală. În schimb, în 2021, an non-electoral, subvențiile de funcționare și de mandat s-au situat la circa 12 milioane de euro.

Regimul donațiilor și cotizațiilor este extrem de strict, existând o multitudine de restricții. Spre exemplu, contribuția unui membru nu poate depăși pragul de 10.000 de euro. În schimb, pragul contribuțiilor în natură poate ajunge până la valoarea de 300.000 de euro din partea unui singur donator. Sunt interzise donațiile anonime și cele de la entități străine. Cheltuielile partidelor în contexte electorale nu pot depăși 3 milioane de euro, iar publicitatea politică este interzisă în afara campaniilor electorale. Cei care nu respectă reglementările legislative riscă sancțiuni sub formă de amenzi.

Slovenia (locul 50/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 2,1 milioane

În Slovenia este cel mai scăzut prag de eligibilitate pentru a beneficia de subvenții de funcționare, pragul fiind de minim 1%. Coeficientul de calcul al subvențiilor variază de la 0,12 euro până la 0,33 per vot exprimat, iar în cazul partidelor minorităților italiene și maghiare se aplică o formulă de calcul inclusiv pe cele două circumscripții electorale ale reprezentanților minorităților.

Sunt interzise donațiile anonime, precum și cele din zona sindicală sau din partea unor companii care au contracte cu statul. Contribuțiile individuale nu pot depăși limita a 10 salarii medii lunare.

De asemenea, în campaniile electorale nu pot fi utilizate fonduri publice sau care provin din companii la care statul are o participație mai mare de 25%.

Deși Slovenia a înăsprit în 2013 lista interdicțiilor privind regimul finanțării partidelor, OSCE recomanda în 2018 un cadru de sancționare mai previzibil pentru eventuale abateri de la norme. Partidele politice care încalcă legislația slovenă riscă amenzi și pierderea finanțării publice.

Ungaria (locul 72/180 în Indexul RSF)

Populație (2021): 9,7 milioane

Ungaria a început să ofere partidelor subvenții publice imediat după căderea comunismului, 25% din acestea fiind distribuite în mod egal partidelor reprezentate în Parlament, iar 75% mergând către toate formațiunile politice care au participat la alegeri și au obținut minim 1% din voturi. Între 1990 și 2012, subvențiile au reprezentat aproape 80% din veniturile partidelor. În 2013, donațiile anonime și cele provenind de la persoane juridice ori din afara granițelor au fost interzise. Totuși, nu a fost introdus un prag maxim al donațiilor primite de la persoane fizice. În 2020, Guvernul maghiar a redus cu 50% finanțarea publică anuală, alocând luptei împotriva pandemiei jumătate din subvențiile de stat. Parlamentul European a avertizat că această măsură ridică îngrijorări serioase cu privire la pluralismul politic.

Partidele din Ungaria beneficiază de intervale egale de timp pentru promovarea campaniei la televiziunea publică maghiară.

Declararea oficială a unor sume mult mai mici decât cele cheltuite în realitate, lipsa comunicării complete a donatorilor și absența sancționării partidelor reprezintă câțiva factori care pun în pericol transparența activității partidelor politice. Sancțiunile pentru partidele care nu respectă legislația includ amenzi, pierderea finanțării publice și confiscarea.

Potrivit unui raport al Comisiei Europene, chiar dacă mecanismele independente de control intern sunt nesatisfăcătoare, iar procesul de finanțare a partidelor și a campaniilor creează suspiciuni, implementarea majorității măsurilor din cadrul strategiei anticorupție 2020-2022 a fost amânată. De asemenea, RSF a afirmat că alocarea publicității de stat este discriminatorie, în beneficiul presei pro-guvernamentale.